在突发事件事后调查问责时,属于事前问责的是4篇

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篇一：在突发事件事后调查问责时,属于事前问责的是

　 问责观念转变与突发事件问责

　——基于突发事件应对的视角

　【摘要】

　转变问责观念的直接动因是突发事件应对的现实困境。

　“问责”的准确内涵在于问责主体对责任主体履职过程的监督、 过问， 以及责任主体对监督、 过问的回应， 仅将问责制理解为责任追究制不可避免会带来诸多问题， 突发事件事后问责不利于突发事件的整体应对， 也难以保证应对过程责任的层层落实。

　构建突发事件应对问责制度并将之作为应急管理体制的一部分， 势在必行。

　 【关键词】

　问责； 观念； 突发事件； 问题

　 *

　 文|马怀德 周慧

　 自《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》（2004 年 9 月 19 日中国共产党第十六届中央委员会第四次全体会议通过）

　明确提出“问责制”概念以来， 大家普遍将这个概念理解为“责任追究制”， 将“问责”等同于“追究责任”， 这是不恰当的。

　因为责任追究制是早就存在的概念， 若上述理解正确， 那党中央提出问责制概念意义何在？ 而且， 对于突发事件问责来说，等到事情发生后再来追究责任， 这对突发事件应对工作有何裨益？ 所以， 有关问责的观念亟待厘清。

　 一、 问责观念的转变

　（一）

　“问责”并不等于“事后责任追究”

　“问责”到底应作何解？ 不妨先从字面含义人手。

　“问”作动词有多种解释， 与“问责”有关的解释有：

　责问； 质问、 诘问； 过问； 追究； 管（有责任者， 可能被要求作回答）、 干预。

　“责”作名词即“责任”， 有职务和职责、 份内应做的事、 应承担的过失三种解释。

　所以， 根据“责任”的含义， “问责”只可能有两种模式：

　问责主体质询或过问责任主体（即问责对象）

　履行职责义务情况； 问责主体追究责任主体并使其承担不履职或履职不当所造成的后果。现在“问责”概念是按第二种模式理解的， 即将“问”理解为“追究”， 将“责”理解为“应承担的过失”， “问责”就是“追究过失之责”， 因此， “问责”通常作如下定义：

　“由有关方面依照有关规定， 通过一定的程序， 追究那些不履行或不正确履行职责义务的相关人

　[1]员的责任。

　”这种定义值得商榷。

　由于“追究”的含义是“追查已往的事实或过失”， 而且“追查”暗含权限要求， 即上位者对下位者的追查， 所以， 上述定义可作如下分解， 详见表 1。

　 表 1 问责定义分解

　 从表 l 可知， “问责”的通行定义表现如下不足。

　(1)只考虑事件发生后问责， 忽视事前、 即时问责。

　因为“责任”既有“承担”之义， 也有“履行”的含义， 前者侧重结果， 后者着重过程；事后问责属于秋后算账， 往往已于事无补， 起不到过程问责的监督作用， 只考虑事后问责的制度其实与责任追究制并无本质区别。

　(2)只考虑体制内部上级对下级的等级问责， 不考虑体制内的平行问责， 更不考虑体制外其他主体的问责（即所谓的“异体问责”[2]）， 这必然会影响到问责的可信与公平。

　(3)只考虑过错问责， 即只考虑对行为结果的制裁， 这与法律问责并无显著差异， 因为“法律不对成功完成其预期责任的人进行奖励， 它对未完成

　[3]其预期责任的人进行惩罚。

　”因此， 仅考虑对过错进行问责明显违背了问责的“初衷”，

　 让“问责”已无存在的必要。

　问责既可以制裁的方式对不当行为进行负面评价， 也可以奖励的方式对正当行为予以积极回应。

　(4)如果仅将“职责”制度化为问责的法定情形， 那么那些纯义务性的， 即使不履行也不会带来严重后果的伦理要求将被排除在问责范围之外。

　(5)要求问责必须按照规定进行， 虽有“制度化”的好处， 但也有使问责形式趋向单一的弊端， 且有摒弃其他有效问责形式的可能， 从而影响问责的整体效果。

　当然， 分析上述定义之不足， 是因为“问责”应该有别于“责任追究”， 问责除了具有责任追究的惩罚性功能外， 还应有对职责履行情况进行质询、 监督、 过问的功能。

　（二）

　“问责”重在对“责任”的过问

　勿庸讳言， 我国在推行问责制的过程中对“问责”的理解多倾向于“事后责任追究”。

　例如，笔者曾调查过 112 件（下文数据统计非说明均依据此样本）

　我国地方政府颁布的综合

　性问责法规、 规章或规范性文件（以下概称为“文件”）， 其中有 46%的问责文件认为问责制是“责任追究的制度”； 13%的认为是“内部监督和责任追究的制度”； 16%的认为是“予以过问并追究责任的制度”； 1.7%的认为是“行政监督过问并追究责任的制度”。

　也就是说 74%的地方问责文件都认为“问责”含有“责任追究”之义； 若将“过问”理解为“监督”， 也的确有近 29%的问责文件认为“问责”应关注对责任的“监督”和“过问”。

　如果说地方政府在理解问责制上可能有偏差， 那么， 《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（中办发

　[2009]25 号， 以下简称《暂行规定》）

　也将“问责”理解为事后的责任追究又当如何解释呢？如《暂行规定》 第 5 条规定了 7 种情形要实行问责， 而这 7 种情形基本上都附加了诸如“造成重大损失或恶劣影响”等法定处罚情节。

　显然， 这也应该是事后问责机制。

　我国政府如此考虑“问责”， 可能基于以下原因。

　(1)与有关法规的衔接。《暂行规定》 必须考虑与《中华人民共和国公务员法》（下文简称《公务员法》）

　等法律法规相衔接。《公务员法》 中已经规定的行政处分方式有警告、 记过、 记大过、 降级、 撤职和开除， 而《暂行规定》 处罚方式就应该是行政处分之外的方式， 除责令公开道歉外， 其他如停职检查、 引咎辞职、 责令辞职、 免职等处分应当在严厉后果产生时才适用， 所以《暂行规定》 整体上倾向于事后问责。

　(2)保证行政效率。

　如果过分注重问责的“过问”功能， 各级政府必然要为此付出大量时间和精力予以回应并对自己的行政行为作出可辩解的说明。

　这一方面将降低行政效率， 为此付出大量人力、 物力和财力； 另一方面， 也有对地方政府不信任之嫌并导致地方政府办事积极性、 能动性的降低。

　即使由于上述可理解的原因， 但不注重问责的“过问”功能也并不是问责制发展的

　主流。

　虽然的确也有人对事前问责这种监督、 过问责任的方式提出过批评：

　“政府部门花费大量的宝贵时间和资源为其计划作辩解， 对批评者作出回应， 这会降低政府部门的办事效率”， [4]但事前对某些责任主体的履职情况进行评估， 有利于政府官员避免行政错误， 也是保证他们恪尽职守， 依法行政的良好途径。

　再说， 如果突发事件的应对也按照《暂行规定》进行问责， 可以肯定， 事后问责机制不仅不能做到有效预防， 甚至政府官员会坐等突发事件的发生（毕竟， 有些预防措施和应急准备工作需要花费的时间、 精力和财力与突发事件发生机率存在严重不对称， 从而使有些地方政府不愿为此付出）。

　因为他们会按规定只要保证事件不造成重大损失和恶劣影响即不会被问责。

　如果真出现这种情况， 突发事件不可能得到很好地应对。

　因此， 事前问责的监督、 过问机制并不是可有可无的， 它的重要性值得我们为此付出哪怕真的“降低行政效率”的代价。

　 （三）

　“问责”重在对“过问”的回应

　事实上， “问责”并不是现代概念， 也不是舶来品， 只要认为“问责”包含事后追究责任之义，那么， 我国问责实践的确源远流长。

　[5]但强调责任主体就问责事项进行回应和说明的理念的确来自西方。

　世界银行专家组认为问责包含着要求某人或某事能够被“说清楚”或

　[6]“算清楚”的“能力”或“可能性”。

　这种意义上的“问责”在英语中被表达为 accountability，

　 而汉语中与这一词对应的“问责”， 出现在香港实施的“主要官员问责制”（俗称“高官问责制”， 英文全称为 Principal Officials Accountability System, POAS)中， 但 POAS 仍然侧重于事后责任追究。

　选择 accountability 来解释“问责”概念含有“回应”之义， 是因为 accountability通常是指“一个公共机构（或者可能是一个个人）

　对别的机构负有报告的法定义务来解释自己的行为。

　”这一定义说明：

　(1)问责应该是双向行为， 允许（或需要）

　责任主体主动汇报或解释自己的行为。

　问责就是一种常态机制， 一种适应管理需要的例行公事， 而不是一种“运动式”的静态追究责任的手段。

　当问责主体和问责对象处于互动状态时， 问责就伴随着整个管理过程的始终， 成为行政管理的一部分。

　(2)当问责成为动态管理过程的一部分时， 容易形成“责任对接”， 即问责对象与问责主体的责任在同一件事情上会有合理分担， 尤其当问[7]

　责主体同样对这件事享有一定的控制权时， 通过“问一回应”的问责机制， 无论是被动地回应“问”， 还是主动地以“回应”来推动“过问”， 这都会导致“各尽其责”、 “责任层层落实”的良好局面。

　当然这也符合行政伦理， 因为， 一个不考虑责任分担却需要责任承担的问责机制毕竟有碍于公平。

　(3)当责任主体时刻需要为“过问”寻找“回应”的合理理由时， 这种状况有利于责任主体提高“部门诚信和工作绩效”[8]， 因为他不能等到批评时才来解释， 不能让工作的每一步成为下一步的绊脚石。

　所以， 积极主动的“回应”正是 accountability 准确内涵， 它意味着每一责任行为都能被“说明”或“辩解”。

　 （四）

　“问责”应该是一种侧重“预防”的管理机制

　“问责”还应该是一种侧重“预防”的管理机制， 即预防“失责”。

　如何才能有效预防失责呢 《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》 明确要求：

　“加强对权力运行的制约和监督， 保证把人民赋予的权力用来为人民谋利益。

　”可见， 预防权力失责的主要途径就是“监督”， 这可视为预防管理机制的第一要素； 而且， “人类的天性和现实社会中所存在的人们在社会、政治和经济等方面根本不平等的现状表明， 惩罚的确是维护公共行政诚实、 公正和有效行为的不可缺少的要素。

　”所以， 在“监督”之外， 党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》（中发[2008]5 号）

　又指出“加大责任追究力度， 提高政府执行力和公信力”， 无论是“追究责任”还是“惩罚”都涉及到行为“失责”后的制裁， 这里不妨将“制裁”称之预防管理机制的第二要素。

　“制裁”一般有惩罚性制裁、 修复性（或矫正性）

　制裁和预防性制裁三种类型， 是保证有效监督的必要手段。

　对于行政监督而言， 惩罚性制裁一般涉及对制裁对象某些权利的剥夺； 修复性制裁涉及对制裁对象错误决定的矫正； 预防性制裁主要在于保证

　行政效率或防止重大错误和损失的发生。

　三种制裁类型可分别对应三种类型的问责方式， 详见表 2。

　 表 2 制裁类型与问责类型

　[10][9]

　当然， 表2中的制裁类型和问责方式主要是基于对行政系统内部监督有效实施而作的分类。系统外的监督主体一般没有直接处罚决定权， 所以外部监督只能通过如下两种途径行使制裁权。

　一是通过引起内部监督者的注意， 为其提供权力不当运行的有效证据； 二是直接诉诸法律， 寻求司法救济， 比如美国公民可以根据《行政程序法案》 行使质询权、 听证权等。

　 [11]当然这种问责似乎可以归为预防性问责的一种方式， 但明显已经超出了行政问责的范畴。

　 为什么说问责是侧重预防的“管理”机制呢？ 有必要再考察一下有效的“监督”的其他元素。(1)监督主体。

　这涉及到应该由谁来监督政府权力运行的问题。

　从我国目前推行的问责制可以看出， 对政府权力的监督主要是体制内的监督， 即政府上级对下级的监督， 党组织对党员干部的监督。

　虽然《暂行规定》 第 12 条也规定体制外的主体可以通过检举、 控告来提供问责线索， 但线索能否被关注还得看体制内监督主体的意愿。

　这必然会影响体制外监督功能的发挥。

　现在多数意见认为， 要想保证有效问责， 监督主体必须来自体制外。

　因为政府行为非常广泛， 几乎很难依靠体制内的监督主体对其整个过程进行“监视”， 而且， 《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》 也的确要求“各级党组织和干部都要自觉接受党员

　和人民群众监督”。

　可是， 认识到体制外监督， 尤其广大人民群体的监督的作用， 却并不意味着这种监督就是有效的， 因为监督并不总能通过政府官员的“自觉”来保障。

　理想的问责状态下， 监督是以制裁为后盾的。

　保证体制外的监督能够直接激起制裁反应， 是保证有效监督， 预防权力失责的关键所在。

　除了广义上的“人民”监督外， 其他各种社会权力主体都能发挥监督制衡政府权力的作用[12]， 而最能有效激起制裁反应的力量， 途径是媒体曝光和信息公开； “由于处在信息社会， 公民个人也可以通过互联网沟通、 联合起来， 对政府的法律政策、 行政举措、 法院审判发表各种不同的意见， 反映民心民意， 形成强大的社会舆论压力，对政府可以起到有力的监督作用。

　”监督主体的多元化已经表明， 问责不仅仅是政府进行自身管理的手段， 也是全民参与国家管理的一种机制。

　(2)监督目的。

　制裁是问责的必要因素，但惩罚性制裁过度使用并不利于政府行政效率的提高， “因为过度的惩罚也会将官员逼人非正常状态， 整天生活在恐慌或麻痹之中。

　从政府制度化管理的视角看， 惩罚机制会产生积极有效的作用， 而从政府绩效管理的视角看， 惩罚机制会产生相反的作用。

　”[14][13]对于权力的责任而言， “绩效”的要求不是看责任有没有被落实， 而是看责任有没有很好地被落实， 因为任何循规蹈矩的政府官员都不会犯有什么违背制度要求的错误， 从而不会导致惩罚。

　所以惩罚之外还应有奖励机制， 否则官员只会考虑如何...

篇二：在突发事件事后调查问责时,属于事前问责的是

　同时 NPO 领域不断揭露出贪污、 挪用慈善资金案件,因此对 NPO 问责问题进行研究显得十分重要。

　通过对近年来国内外研究 NPO 问责问题的文献进行总结和评述,在积累成果的同时发现现有研究的不足之处,以期为完善我国 NPO 管理体制和促进本行业的健康发展提供借鉴和参考。

　 关键词:NPO;问责;研究述评

　引言

　非营利组织简称 NPO,是英文“Non Profit Organization”的缩写。

　近年来,我国非营利组织的数量不断增多,规模日益增大,组织结构也日益健全,参加公益活动的自愿者人数大幅增长。尤其是 2008 年的四川汶川大地震,全国共有 561 万名直接和间接参与了抗震救灾的志愿者,各地共有 491 万名[1]。

　在北京举办的第二十九届奥运会有近 170 万名志愿者参与了各种各样的服务 [2]。

　如此庞大的志愿者活动的开展是中国建国以来前所未有的,因而有人把 2008年称为“中国志愿者元年”。

　目前,越来越多的草根 NPO 组织开始出现在公益的舞台上,它们在保护环境、 兴办教育、 提供福利、 关爱弱势群体等领域发挥着积极的作用。

　 但是我们也看到,在过去 NPO 一直作为对政府和企业问责的主体,它们享受着免税待遇和社会支持等各项权利,而很少遭到社会各界对它们的问责。

　现在,随着 NPO 组织数量快速增加,获得资金数额不断增大,其对社会的影响力也日益增强。

　同时,NPO 领域相继出现了一些腐败案件,如胡曼丽贪污案件、 希望工程挪用捐款案件,使人们对 NPO 慈善资源的使用状况更加关注。

　人们会问:NPO 获得的资源都用在了哪里?慈善资金是否被贪污和挪用?资金的使用效率和给社会带来的积极效果如何?因此,NPO 问责问题日益引起国内外专家学者和社会各界的关注。

　本文所研究的 NPO 问责是指以 NPO 作为问责对象,接受社会其他主体问责的过程。

　 既然问责是一个主体和对象间互动的过程,那么这一过程必然要涉及到一些关键要素。下面,文章将从 NPO 问责定义、 问责的理论基础、 问责方式、 问责机制框架和问责效果的视角对已有文献进行梳理和评述。

　 一、 NPO 问责定义

　首先,我们来回顾一下学者们对“问责”的界定。

　在实际运用和分析中,人们从不同的角度,对“问责”进行了不同的定义,到目前为止,尚未形成统一概念。

　 根据世界银行对行政问责[3] 所作的定义(世界银行对行政问责的定义如下:行政问责是一个具有前瞻性的过程,通过它,政府官员要就其行政决策、 行政行为和行政结果进行解释和正确性的辩护,并据此接受失责的惩罚),康晓光(2008)对问责做了如下定义:问责是一个过程,这一过程涉及问责主体和问责对象。

　在问责过程中,问责对象要就其决策、 行为、 行为结果,向问责主体进行说明、 解释、 辩护,并据此接受问责主体给予的奖励或惩罚。

　Hetty Kovach(2006)认为,问责即指个人或组织应该对其行为和随之产生的后果负有责任。Monica(2005)等认为,问责是一个过程,即一个组织有义务在其决策制定过程及行动中,对利益相关者的需求进行回应与平衡,并且履行这一义务。

　Kearns(1996)和 Mulgan(2000)认为,问责指向高层权威负责,要求向某种权威来源“解释说明”个人行动的过程,处理的是有关监督与报告的机制。

　邓国胜(2003)认为,所谓问责就是指个人或组织对其使用的资源的流向及其效用的交待 [4]。

　Schedler(1999)认为,当 A 有义务告知 B 有关 A 的(过去或将来的)行为和决策,并证明它们的正当性,且还要接受由于最终的不正当行为而受到的惩罚时,A对B就是可问责的。

　很多学者从问责主体与问责对象的权利和义务关系角度下定义。

　Brown 和 Moore(2001)认为,当行为主体意识到他做出了要去做某件事的承诺,并且承担道德与法律责任,竭尽全力地履行该承诺,那么,该行为主体就是可问责的。孙本初(2001)认为,问责指涉一种权威的关系,即行政人员基于它在制度中的角色去履行特定的职责,而其制度上层的权威者依据法令,以外在强制性的判断标准对于行政人员顺服与否,以及绩效高低进行奖惩,迫使行政人员对其直属长官、 民选行政首长或民意机关担负起正式的责任。

　吕育诚(2000)认为,问责是一种人与人之间的责任授受关系,即一方授予另一方某种权力,同时也要接受权力者承担特定的职责。

　 具体对 NPO 的问责,不同学者的观点不同。

　康晓光(2008)在《非政府组织问责:政治、原则、 创新》 一书提出问责的逻辑是,“NPO 既然享受了权利,就要承担责任,就要对利益相关者负责,就要对自己的所作所为做出交代,就要接受利益相关者的询问和评估,并接受相应的惩罚和奖励。

　” [5] 徐姚辉(2005)认为,公益组织问责是指公益组织(NPO)对其所使用资源的流向、 效用及公众满意度的社会交代,是公益组织(NPO)确保其诚信的一种制度安排或体系。萧美娟(2005) [6] 等认为,NPO 问责就是 NPO 有责任向直接或间接的参与者提供相关资料,满足他们对资料的需要。

　 通过以上学者们的研究我们可以看到,对“问责”的定义经历了从最初的向高层权威者负责发展到向所有利益相关者负责。这些研究的共同点在于都认为问责是一个涉及问责主体和对象的双向互动过程,在此过程中问责对象要做出解释,并接受相应的奖励或惩罚。

　他们之间的区别在于研究视角不同,有的是从问责过程的角度,有的是从权利和义务关系的角度,还有的是从问责内容的角度。

　对 NPO 的问责与普通问责逻辑相一致,只是问责的方式和内容有所不同。

　 二、 NPO 问责的理论基础

　在 NPO 问责中,有些问责是服从导向的,即问责主体关注规则、 过程及程序,但大部分的问责是绩效导向的,即问责主体关注结果与效果。

　在以绩效导向的问责中,主要有三种理论,包括委托—代理理论、 管家理论和制度理论(Carman,2009) [7]。

　 委托—代理理论是学者们在分析 NPO 问责问题时最常使用的理论。

　一种分析认为,资助方与 NPO 显然有不同的目标、 利益及动力,二者之间存在着利益冲突,NPO 可能会选择牺牲资助方的目标而满足自身利益。

　正因为如此,要求 NPO 报告结果及其他绩效信息自然成为资助方与 NPO 之间监督的一部分。

　根据该理论,资助者和 NPO 之间存在着信息不对称,NPO处于优势地位,为了获得资助或合约,他们会向资助方不真实地陈述自己能力,而且有逃避或不履行已达成协议的风险(道德风险),所以不仅需要资助者的问责,也需要其他利益相关者共同对 NPO 问责(Carman,2009)。

　另外一种分析认为,在委托代理理论中,主要关注委托人如何使代理人对他们的行为绩效负责,这种绩效必须达到委托人的期望。

　它的一般假设是委托人的目的应该由合作者忠诚地去实现,而不是去实现代理人的目的。

　若从代理人的利益来看,委托人的目的是有缺陷的,那么,这就可能威胁到这种合作关系的道德诚信和效率。

　问责的提出,是因为 NPO 的不同利益相关者认为,他们有道德权利和法律权利要求知道一个组织是如何处置它的大量资产的。而问责问题产生的原因就在于这些不同利益相关者的要求并不是相互一致的,同时也不完全与这些组织的领导者和员工的目的相一致。

　结果,NPO 的领导者必须选择满足或拒绝特定利益相关者的要求(Brown & Moore,2001)。

　前者的分析是从委托方和代理方利益冲突和信息的可获得性角度进行的,后者主要是从 NPO 如何回应外部问责的角度进行的。

　相反,管家理论认为资助方与 NPO 事实上有共同的目标、 类似的利益以及“从善”的本能动力。

　根据这个观点,要求 NPO 报告结果及其他绩效信息成为一种交流机制,它使得该部门的

　整体绩效与效率得到提高。

　根据管家理论,绩效信息可以帮助建立诚信,确保双方利益一致性,这反过来又促使资助方与高绩效的、 有诚信的 NPO 保持长期合作关系。

　 制度理论为,外部环境塑造着组织的行为及结构。

　外部环境的规范性及强制性的压力使得组织与传统的标准和观念保持一致,这种标准与观念进一步又将被环境中的制度力量得以加强。

　因此,我们可以看到,许多 NPO 采取绩效评估措施,从而将会被外部组织视为成功的、合法的组织(Carman,2009)。

　 以上三种理论中,委托—代理理论说明了委托人和代理人之间的契约存在缺陷不足以约束代理人的行为,因此需要个利益相关者共同对NPO进行问责;管家理论说明了 NPO具有从善的本能,面对外界问责会给予积极回应,问责会成为一种信息交流机制;制度理论说明了外部环境对 NPO 内部治理的影响,良好的外部环境能促使 NPO 加强自律。

　我们看到在分析问责问题时,这些理论也存在一些缺陷。

　例如,根据委托—代理理论,绩效导向的问责机制对于资助方来说是必要的,但是,由于需要付出额外的成本,大部分的资助方并没有做这方面的投资。在委托—代理框架下,NPO 要对许多不同的利益相关者负责,从道德或法律方面来说,很难分清哪些利益相关者应该被视为委托方,从而他的偏好会给予更大的权重。

　他们很自然地会认为 NPO 的委托方是由那些为 NPO 的活动提供支持的捐赠者所组成的,毕竟他们为 NPO 提供资金。

　从道德层面来说,NPO 管理者应该指挥 NPO 努力达到组织的公益目标和宗旨,应优考虑服务对象的需求。

　 管家理论认为绩效导向的问责机制会帮助资助方与服务提供方建立更紧密的关系,并努力达成对方的目标,但是,许多 NPO 反对绩效评估,理由是没有时间、 缺乏资助,以及没有专家进行评估。

　根据制度理论,随着资助方要求或期望绩效导向的问责机制,越来越多的 NPO 会采取这些机制并将其制度化,使之成为日常行为的一部分。

　确实也有机制将评估及绩效测量作为管理工具,从而做出更好的决策,改进服务。

　当然,也有些在极力地挣扎,这些组织的行为只是流于形式。

　 三、 问责的方式

　无论是采取哪种问责方式,都是为了实现最有效的问责。

　本文从五大维度对问责方式进行分类,即问责主体、 问责对象、 问责内容、 问责时间、 问责效果。

　 从问责主体角度,Peter 和 Spiro(2000)主张采取内部问责与外部问责的方式;内部问责即对组织成员的问责,外部问责即外界其他主体对该组织的问责。

　有学者主张采取同体监督与异体监督的方式,其中前者指权力主体自身的监督,监督主体与监督对象同属一个系统,有着密切的利害关系,后者指监督主体与监督对象属不同的系统,无利害关系。

　冯燕(2004)则将其分为自律与他律,前者指专业内或组织内的自行规范,后者则是透过正式法规,由政府或其他公权力来执行的监督机制。

　 从问责对象的角度,在行政问责体系下,Romzek 和 Dubnick(1987) [8] 提出了等级问责的概念,即等级问责体现为上级对下级的监督关系。

　世界银行(2004)提出了垂直问责与平行问责的概念,前者指要求行政官员以“向下的”方式向公众报告;后者指要求行政官员在政府内部以“平行沟通的”方式向其他官员和其他部门报告。

　在 NPO 问责体系下,Edwards 和Huleme(1995),提出了向上问责、 向下问责和垂直问责的概念,向上问责即个体或组织向相对强势的捐赠者和政府的问责;向下问责即向受助者的问责。

　尽管这些问责方式属于不同的问责体系,但均是强调所有利益相关者对组织的问责。

　 从问责内容角度,世界银行(2004)将其分为制度问责与绩效问责,前者以传统的科层制为基础,强调理性行为;后者以提高绩效为目的,通过绩效评估体系衡量政府部门的工作结果。

　同时世界银行(2004)也提出了消极的工作表现问责与积极的工作结果问责,前者将问责等同于诚实和遵纪守法,以防止公务员腐败和违法为基础对其进行奖惩;后者认为问责所隐含的要求是获得积极的成效,公务员应该绩效优良和进行前瞻性决策。Romzek 和 Dubnick(1987) [9]

　提出了法律问责、 政治问责和职业问责,法律问责体现为法律制定者与法律执行者的信托关系;职业问责体现为外行对专家的遵从关系;政治问责体现为代表对选民的责任关系。

　 从问责时间顺序角度,世界银行(2004)将其分为事前问责、 即时问责、 事后问责。

　“事前”问责指对政府部门的计划过程进行评估;“即时”问责是指对政府部门正在进行的行政行为进行评估;“事后”问责是指对已完成的政府项目和工作结果进行评估。

　 从问责效果角度,康晓光(2008)提出了消极问责和积极问责的概念。

　前者指“利益相关者的不合作行为”,即“终止合作”,这意味着 NPO“社会合法性”的丧失;后者指“事后的追究和惩处”,手段有民政部门的管理、 业务主管单位的控制、 政府的审计、 社会独立机构的审计、 捐方和受益方的监督、 媒体监督、 公众监督、 行业自律、 专业 NPO 的监督、 公布定期财务报告、公众意见调查等。

　 以上以问责主体为分类维度的问责方式中,内部问责、 同体监督、 自律等均是强调组织内部或部门内部的自我监督,外部问责、 异体监督、 他律等则强调外部力量的干预。

　在实际中,真正能发挥监督作用的往往是来自外部的问责。

　内部自我问责往往在 NPO 组织发展比较成熟,内部治理结构比较完善时组织才会意识到规范组织的资金使用,将组织资源向社会公开等透明化管理的重要性。

　在组织发展的初期,内部治理结构不完善,组织领导人缺乏长期...

篇三：在突发事件事后调查问责时,属于事前问责的是

　 中南大学学报(社会科学版)

　 Vol.18 No.3

　2012 年 6 月

　J. CENT. SOUTH UNIV. (SOCIAL SCIENCE)

　Jun. 2012

　西方问责制研究及其借鉴

　胡春艳， 李贵

　(中南大学公共管理学院， 湖南长沙， 410083)

　摘要：

　西方学者近十几年来对问责制的大量研究， 其研究内容包括概念界定、 类型分析、 运行模式解析等问责制的相关理论， 形成了比较成熟的体系。

　我国行政问责制研究起步晚， 主要集中在困境的分析以及解决策略上， 对其理论基础研究少， 本土化问责制研究落后。

　问责制研究仍然是当前中国学术界的一个迫切任务。

　关键词：

　问责制； 行政管理； 本土化 中图分类号：

　C93-05

　 文献标识码：

　A

　 文章编号：

　1672-3104(2012)03−0021−05

　 问责制作为西方的舶来品， 最初产生于工业领域，经过几十年的发展， 已经有了比较成熟的研究体系，从最初的概念研究到后面的系统分析以及比较研究，问责制始终是西方学术界长期关注的话题。

　由于问责制与社会发展进程紧密相联， 其多变的实践模式和丰富的内涵既受社会变革的影响， 也非常显著地反作用于社会进步。

　这一方面增加了问责话题对学术界的吸引力， 另一方面也增添了研究的复杂性。

　本文通过对西方问责制相关理论的解读和辨析， 进而对问责制的成果进行理性的归纳和评价， 旨在对我国问责制理论本土化研究和具体实践提供一定的理论借鉴。

　 一、 问责制的概念及特征

　(一) 概念界定 “问责制” 源于英语单词 accountability， 从历史学和语义学的角度来看， 问责制与会计有关， 关于问责制的概念可以追溯到威廉统治时代。

　1066 年诺曼人征服了英格兰， 威廉下令国内所有的财产拥有者必须向固定的机构汇报自己的财产情况， 这一目的不单单是为了获取税收， 它同时是良政治理的基础。

　20 世纪初期， 这种形式发展为中央集权的审计机构监督其他中央的行政机构， 并且各行政机构需要每年一次的报账。

　到了 20 世纪末期， 这种以报账形式的问责发展到了更为宽泛的行政问责， 由原初简单的财务审计到后来问责公共机构的所有行为。

　问责制在其发展过程中

　收稿日期：

　2011−07−08； 修回日期：

　2012−03−30 基金项目：

　教育部人文社会科学青年基金“问责制视野下官员复出的现状、 问题及机制构建研究” (10YJC630081)； 中南大学创新资助项目“社会问责在官员复出中的现状调查与对策研究” (2011ssxt006) 作者简介：

　胡春艳(1977−)， 女， 湖南郴州人， 中南大学公共管理学院副教授， 主要研究方向：

　公共政策， 国家公务员制度. 始终是透明、 公平、 民主、 效率、 回应性、 责任的代名词。

　特别是在美国， 问责制经常用作良政治理的代名词。

　问责制意味着公共机构在最低价格前提下提供最好的公共服务。

　Koppell 认为问责制至少有五个维度：

　透明、责任、[1](94)但是， 这样宽泛的概念界定控制、 回应、 义务。很难确定哪些官员或者组织需要问责， 因为这五个维度不能在同一程度上进行操作化， 比如透明这个维度，可能对问责制起到作用， 但是它却不必然是问责制的构成部分， 问责制从宽泛的角度进行概念界定是具有争议性的。

　从更加科学的角度来看， 问责制不仅仅只是一个政治术语， 它关系到具体的问责实施， Stewart Smyth 把它定义为：

　问责制是行动者与问责者之间的一种关系， 行动者有义务汇报和证明自己的行为， 问责者提出相关的质疑以及给予恰当的惩罚或奖励， 行动者需要承担自己的行为所带来的结果。[2](30) Robert 认为，问责是一种社会关系形式， 它用符号反映实际行为的相互依存， 这种相互依存既涉及道德维度也涉及策略的维度， 是制度化的社会实践， 通过它可以反映行为与关系的环境和结果是社会生活特别是组织生活的中心， 通过它的履行， 人们认识自我， 以及自身行为对[3](40−61) 别人的影响。从宽泛意义上来看， Hall， Bowen & Ferris 认为问责制可以用来描述很多现象。

　在组织领域内， 问责制可以作为框架描述态度、 行为以及企业内不同层次的[4](405−413)问责制的概念表述众多， 且没有哪 各种机制。

　中南大学学报(社会科学版)

　 2012 年第 18 卷第 3 期 22

　一个得到普遍认可， 西安交通大学的赵红按照提出年份整理了 1983 年至今学者对问责制的一些概念表述，

　在这个表中作者详细地列举了不同时期各学者对问责制的概念阐释， 这对帮助大家理解问责制的内涵有着[5](559−560) 积极的作用。(二) 问责制的特征 从上述西方学者对问责制概念的表述中， 我们可以发现问责制有两个重要的特征， 一是行动者对行为的记录解释， 这种记录可以是财务记录也可以是非财务记录。

　二是问责主体需要对行动者的行为进行评估并给予适当的评估结果(包括制裁和奖励)。

　当前大多学者是从委托−受托关系的角度来界定问责制， 笔者认为从动态的过程来看， 问责制具有以下特征：

　第一， 问责制是一种关系。

　这是一种包括两者互动的关系， 这两者无论是委托者/代理者还是问责者/被问责者， 都必须要有双方的参与。

　第二， 问责制是一种交换。

　一方面问责必须有权威或资源的转移， 另一方面也有某种形式的陈述和报告。

　第三， 问责制是一种控制。

　问责主体有权利建立一种控制机制， 不管是奖励还是惩罚、 夸奖或责备，控制机制是问责制的有效成果， 它保证了政府、 组织的透明性、 回应性和责任性。

　第四， 问责制是一个过程。

　问责制是一个过程突出地表现为它的三个运行阶段：

　其一， 信息阶段。

　代理者把自己的行为和表现向委托者汇报。

　其二， 辩论阶段。

　问责者和行动者就行动者的行为进行讨论， 问责者希望行动者提供更多关于其自身的信息， 并对行动者的行为进行裁决， 行动者将回应问责者关于提供更多信息的要求， 并就问责者的相关问题进行回答。其三， 制裁阶段。

　讨论结束以后， 问责者表达详细的判决结果， 并给予一定的制裁， 包括罚款、 停职、 奖励等等。

　 二、 问责制的类型

　(一) 西方学者对问责制的分类 关于问责制的类型， 许多西方学者都作了详细的研究：

　Stewart 提出五层次的“问责制阶梯” 包括：

　正直守法的问责制， 即总体上确保资金按授权要求恰当使用； 过程问责制， 即代理人遵守特定程序的适当性；业绩问责制和程序问责制， 这两类问责制类似， 关注整体的工作绩效和预定的目标是否达到； 方针问责制，这涉及目 标与程序不明 确、 不确定时的问 责制关

　 [6](125−130) 系。Sherer 和 Kent 区分了 内 部问责制和外部问责

　[7](26−50) 制。Munro 和 Hatherly 认为除了关注上下级之间的层级问责制， 还应考虑同一层级的水平问责制。Laughlin R.将问责制分为共有问责：

　问责主体和[8](369−395) 对象之间缺乏一整套正式地行为期望和信息供应关系， 问责效率较低； 契约问责：

　问责主体和对象之间的关系由一整套正式、 清晰的制度所界定， 问责效率[9](97) 高。Dwivedi 和 Jabbra 把问责制分为行政问责、 法律问责、 政治问责、 专业问责、 道德问责。Romzek 和 Dubuick 把问责制分为等级问责、法律[10](17−38) 问责、 专业问责、 政治问责。Sinclair 把问责制分为政治问责、 公众问责、 管理[11](227−238) 问责、 职业问责和个人问责。Behn 则把问责制分为结果问责、 过程问责和财务[13](30−100) [12](228−231) 问责。根据以上专家对问责制的分类,我们大致可以看到， 问责制主要包括民主问责、 行政问责、 等级问责、社会问责、 道德问责、 法律问责、 专业问责， 其中，民主问责、 社会问责、 等级问责是属于垂直问责的范畴， 道德问责、 专业问责、 行政问责、 法律问责属于平行问责的范畴。

　(二) 几种典型的问责制类型 1. 平行问责和垂直问责 奥多纳阐述了一种被他称为“平行问责”的问责模式。

　奥多纳是这样定义平行问责的：

　它是指存在这样的国家机构， 它们在法律上有能力也获得了授权， 事实上也有意愿和能力来采取各种行动， 包括从日常监督到对其他代理人和国家机关的(可以被认定为)非法行为或疏忽采取法律制裁或者提出弹劾。[14](38) 平行问责主要是一种平等主体之间的问责， 包括立法部门、司法部门、 利益集团、 顾客和媒体。

　平行问责要求行政官在政府内部以“平行沟通的”方式向其他官员和其他部门报告。

　在现代民主中， 最经典的平行问责主要是议会对政府的监督， 或者更准确的说， 是议会和政府之间的互相监督， 在奥多纳看来， “要使得这种问责是有效的， 必须存在这样的机构， 它获得授权并且也愿意监督、 控制、 修改和/或惩罚其他机构的非法行为。

　前一种机构不仅必须有权力来这样做， 而且需要在事实上具备足够的相对于后者的自主性” 。[14](39) 这样的问责机构在传统上包括立法、 司法和行政机构，在现代多元民主政治下， 还包括其他各种监督机构、审计机构和政府监察官等。

　行政部门通过政策制定、

　政治与社会研究

　胡春艳， 李贵：

　西方问责制研究及其借鉴

　23 规章制度、 行政监察、 人事监督、 人事任职提名或免职提名控制官僚机构。

　立法部门通过设定策制定、 规章制度、 行政监察、 人事监督、 人事任职提名或免职提名控制官僚机构， 司法部门通过司法审查控制官僚机构。

　垂直问责则是要求行政官以“向下的” 方式向公众报告。

　选举问责本质上是一种“垂直问责” 机制，是各种政治问责机制中的一种。

　根据奥多纳的定义，垂直问责包括“选举、 通常可以不受国家的压制而表述出来的社会需求， 以及新闻媒体常规性地报道的那些至少是比较明显的此类需求和那些显而易见的公共[14](30)选举问责是建立在这样的假机构的错误行动” 。设之上的：

　“通过相当公平和自由的选举这一手段，公民可以通过投或不投支持票给他们或他们支持的候选人， 而在下一次选举中对在职者进行奖惩” 。[15](28) 另外， 当前的社会问责、 等级问责也属于垂直问责，但是， 社会问责不再像选举问责那样依赖于选民的投票， 也不像选举问责那样受制于时间限制， 而是可以随时启动的问责， 其主要包括公民团体、 非盈利组织、社会运动和政府监察官以及媒体。

　平行问责和垂直问责的具体对比分析如图 1。

　图 1

　平行问责和垂直问责对比分析

　另外， 萨莫罗维茨和佩鲁诺蒂进一步从谁控制、控制政治家的机制和控制官僚的机制等三方面对平行问责和垂直问责机制进行了区分(表 1)。2. 民主问责、 行政问责、 法律问责、 社会问责 [16](147−158) 美国学者邓恩对涉及问责研究的文献进行了大致的分类， 认为学术上对问责的研究文献可以分为两类，一类是从民主理论的视角研究问责， 另一类是从公共[15](3) 从民主理论视角研究的一行政的视角研究问责。般是民主问责， 但是在许多文献中， 民主问责往往习惯以政治问责的概念出现。

　民主问责关注的是选任官和公众两者之间问责关系的界定及其对政府构成的影响， 按照民主理论的界定， 问责被视为所有依据宪法程序获得授权的政府官员向公众应尽的职责。[15](3) 民 表 1

　平行问责、 垂直问责对比研究

　谁控制 控制政治 家的机制 控制官僚 的机制 行政部门 否决 政策制定、 规章制度、 行政监督、 人事任命提名或免职提名 立法部门 弹劾、 调查、再否决 政策制定、 规章制度、 行政监督、 人事任命提名或免职提名 司法部门 司法审查 司法审查 平行问责 其他 惩罚权、

　调查权 惩罚权、

　调查权 政治代表 规章制度 政党/会代表 政策设定 政策设定 选举问责公民 投票 — 社会动员和 公开揭露 社会动员和公开揭露

　公民团体、

　非盈利组织 和社会运动 监督机构 的调查 监督机构 的调查

　议程设定 议程设定 政府监察官 揭露、 起诉 揭露、 起诉调查和 公开揭露 调查和 公开揭露 垂直问责社会问责媒体 议程设置 议程设置

　主问责关注的是政治选举制度、 议会制度和话语对公共行政的影响。

　从公共行政视角研究的一般是行政问责， 行政问责所关注的是政务官和公众之间的问责关系。

　法律问责来源于由宪法、 法律、 法院和契约责任所形成的公共行政与行政部门之外的法律行为体之间的关系。

　法律问责内容关注的是行政部门及其人员在行政工作和行为中对法律规章的遵守情况。

　法律问责体现的是一种外部实现机制审计和政府部门， 绩效评估是法律问责的一般表现形式。

　社会问责是一个正在发展的进程， 世界银行把它界定为：

　一种构建问责的途径， 社会问责依靠公民的参与， 在一般市民或公民社会组织直接或间接参与的基础上推动行政问责的发展。[15](4)社会问责机制包括许多问责行为和问责工具。公众、 非政府组织和媒体可以利用问责机制对公共权力拥有者进行问责， 社会问责往往是在需求的推动下自下而上地得以发展。

　这四种问责的具体关系对比见表 2。

　中南大学学报(社会科学版)

　 2012 年第 18 卷第 3 期 24

　 表 2

　四种问责形式的对比分析 问责形式 问责主体 问责对象民主问责 选民、 议会 选任官行政问责 公众、 利益团...

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